Владимир КОРНИЛОВ. СТАНОВОЙ ХРЕБЕТ ДЕРЖАВНОСТИ. Для чего нужна «вертикаль власти»

 

Владимир КОРНИЛОВ

СТАНОВОЙ ХРЕБЕТ ДЕРЖАВНОСТИ

Для чего нужна «вертикаль власти»

 

Большую пресс-конференцию и прямую линию с народом (14.12.23.) президент РФ В.В. Путин неслучайно начал с вопроса о суверенитете России. Он четко сформулировал тезис о том, что в критической ситуации эффективно действовать может только дееспособное государство, и его роль в современном глобализированном мире важна как никогда. Второй год идет российская спецоперация на Украине и одновременно продолжается беспрецедентное финансово-экономическое давление коллективного Запада на народное хозяйство РФ (принят 12-й пакет санкций). Все это требует от российского общества колоссальных усилий и затрат для успешного проведения спецоперации, противодействия разрушению экономики страны и социальной жизни народа. Невозможно успешно решить возникшие перед российским обществом задачи без государственного, подчас жесткого, регулирования на планово-рыночной основе финансово-экономических процессов и социально-культурной жизни народа. Ранее, на Валдайском форуме в октябре 2020 года, президент заявил: «Время, когда оно (государство – В.К.) может быть заменено другими формами социальной организации, еще не наступило».

Известно, что становым хребтом любого государства является «вертикаль власти». Кто хорошо знаком с тысячелетней политической историей российского государства, знает, что неоднократно происходившие его распады, наступление «смутных периодов» – и в итоге закабаление другими государствами начинались с утраты «вертикали власти». Так было в XII веке, когда с ликвидацией великокняжеской власти распалась Киевская Русь. Подобное произошло в конце XVI века после смерти Ивана Грозного и после отречения Николая II в феврале 1917 года. Наконец, в августе 1991-го, после подавления ГКЧП, действия участников которого были направлены на недопущение подписания Союзного договора, – последовал распад СССР. Тогда Указом президента России Бориса Ельцина была запрещена КПСС, которая играла роль несущей конструкции всего государства. Державная вертикаль власти в России – не прихоть русских царей и руководителей партии коммунистов (речь идет о стремлении Ленина и Сталина беречь единство партии, т.е. партийную вертикаль, как зеницу ока) или проявление «отсталости» в государственном строительстве, а естественная и даже единственно возможная форма социальной организации многонационального и многоконфессионального народа. «Необходимость централизации, – когда-то писал А.Герцен, – была очевидна, без неё не удалось бы ни свергнуть монгольское иго, ни спасти единство государства…».

Вступив в должность президента России в мае 2000 года, В.В. Путин для укрепления российского государства прежде всего взялся за восстановление «вертикали власти». Весной 2000-го появляется, по сути, унитаристский институт полномочных представителей президента – своеобразных наместников в семи федеральных округах, на которые была поделена вся страна. С помощью этих представителей началась работа по возвращению к принципу назначения руководителей правоохранительных органов (МВД, ФСБ, прокуратура) в республиках и регионах «сверху». Высшее руководство страны перестало согласовывать их назначение с руководителями субъектов Федерации. Восстановилась закрытость внутреннего механизма принятия политико-экономических и особенно военных решений в высших эшелонах власти, тогда как при Ельцине Кремль был «проходным двором».

По инициативе президента следующей мерой в вопросе укрепления «вертикали власти» стало принятие Конституционным Судом Российской Федерации в 2000, 2001 и 2009 годах Постановлений о приведении республиканских Конституций и Уставов регионов в соответствие с Конституцией РФ. Федеральный центр отверг легитимность провозглашенных в союзных республиках России в 1991-1992 годах суверенитетов. Смена в руководстве Татарии, Башкирии, Якутии и других республиках, наведение конституционного порядка в Чечне содействовали усилению федеральных начал во взаимоотношениях между Москвой и субъектами Федерации.

Следует отметить, что идея сепаратизации тогда охватила не только национальные республики, но и территории исконно русские. Например, в 90-годы ХХ века многие из представителей ярославской деловой и политической элиты, увлекшись решениями местных проблем за счет интересов страны, к сожалению, не осознавали последствий своих сепаратистских действий для существования России как единого государства. Губернатор А.Лисицын был одержим идеей суверенизации Ярославской области в рамках разработанного его командой проекта Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти Ярославской области».

Проект во многом повторял Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти Татарстана». Появилось свое ярославское правительство, а ярославская Дума называлась государственной. В тот период мы отмечали в местной печати: «Практика подписания Договора на двухсторонней основе означает стремление региональной элиты урвать для себя побольше за счет региона-соседа, она ведет к постепенному превращению РФ в конфедерацию и в конечном итоге – к ликвидации России как единого государства». Губернатор внес на рассмотрение местного законодательного собрания законопроект «О государственной службе в Ярославской области». В соответствии с ним в регионе вводились классные чины госслужащих, социальные гарантии и награды областного уровня за верную службу губернатору. Фактически все шло к созданию мини-государства «Ярославия».

Не без помощи некоторых высокопоставленных чиновников регион превращался в объект политической и экономической экспансии западных сил. На Ярославской земле обосновались институты Крибла и Кеннона, фонды Сороса и «Евразия», действовала программа Европейского союза «Тасис». На пресс-конференции начальника Управления ФСБ по Ярославской области Ю.Г. Афонина 18 декабря 1996 года прозвучало следующее: «Спецслужбы, исследовательские центры Западной Европы и Америки не оставляют нашу область без внимания как раз по причине её типичности, предоставляя ярославцам честь быть использованными в качестве некоторой модели состояния и развития ситуации в Центральной России… Западные спецслужбы сформировали единую информационную базу-досье на всех перспективных людей региона и страны». На пресс-конференции были продемонстрированы опросные листы, составленные Госдепартаментом США. В них содержались самые разнообразные вопросы: об экономической и политической ситуации, о взаимоотношениях региона и Центра, личных качествах руководителей региона, политиков, ученых, о наших оборонных предприятиях. Через два дня после пресс-конференции Ю.Г. Афонин погиб в автокатастрофе. Связь между пресс-конференцией и автокатастрофой официально не установлена. Но в городе тогда имело хождение мнение о том, что такая связь налицо.

Чтобы положить конец тенденции к сепаратизму не только республик, но и областей, по инициативе руководства страны в 2004 году отменяются прямые губернаторские выборы в России. На законодательной основе временно (с 2004 по 2012 год) вносятся серьезные коррективы в формирование губернаторского корпуса. Их цель – повысить ответственность губернатора перед государством: не быть креатурой местных клановых группировок этнического или мафиозного характера, не заниматься популизмом. Федеральное Собрание РФ приняло новый механизм избрания руководителей регионов и республик. Главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства наряду с этим получил право отрешать губернаторов от должности по следующим основаниям: «в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом».

Одновременно с изменением порядка выборности губернаторов были внесены коренные преобразования в формирование верхней палаты Федерального Собрания РФ – Совета Федерации. В ельцинский период Совет Федерации превратился в клуб «региональных феодалов», где каждый губернатор или президент республики откровенно лоббировал интересы своей территории. С 2000 года по настоящее время в нем представлены не губернаторы, главы республик и спикеры региональных законодательных органов, а их посланцы, утвержденные местными представительными органами власти. И работают они на профессиональной основе. В ходе подобного рода организационно-политических мер произошло качественное изменение роли губернаторов и глав республик: из политиков они стали превращаться в администраторов-исполнителей, обязанных согласовывать с Федеральным центром ключевые назначения в собственной администрации. Это позволило подорвать сложившиеся в ельцинский период отношения глав регионов и республик с местными олигархами по типу «преференции в обмен на лояльность».

Предложенный президентом переход от смешанной системы выборов в Госдуму (при которой половина депутатов избирается по партийным спискам, а половина – по одномандатным округам) к выборам только по партийным спискам вписывался в планы укрепления «управляемой демократии» как один из важнейших элементов функционирования «вертикали власти». Администрации президента в большинстве из 225 одномандатных избирательных округов стало значительно удобнее контролировать прохождение в Госдуму РФ нескольких «системных» партий, отсекая от вхождения в законодательную власть «внесистемных партий», руководство которых негативно относится к политике действующей власти, чем добиваться избрания государственно ориентированных кандидатов в депутаты Госдумы.

Важнейший фактор укрепления вертикали власти – возвращение к приоритетному формированию Федерального бюджета страны, т.е. установление вертикали власти в межбюджетных отношениях. В ельцинский период доля отчислений доходов регионами в Федеральный бюджет составляла 30-40%, союзными республиками – от 4% до 20%. В наши дни доля отчислений доходов в Федеральный бюджет субъектами Федерации составляет в среднем до 70%. Это позволило увеличить доходы бюджета РФ с 2000 по 2022 годы почти в 25 раз: с 1,1 трлн. до 25,02 трлн. рублей. В доходах консолидированного бюджета страны доля Федерального центра в 1999 году составляла 44%, а в 2022 году, по нашим расчетам, она достигла 62%. Позитивные результаты стали возможными после наведения порядка и исключения бюджетного популизма в бюджетной политике, что значительно расширило ресурсы финансирования инфраструктурной политики, политики экономического роста в масштабе государства.

Некоторые оппоненты современной политики межбюджетных отношений называют её абсурдной на том основании, что в дотационных регионах проживает 74,2% населения страны, а эти регионы охватывают 87% территории государства. Директор региональной программы Независимого института региональной политики, д.э.н. Н.Зубаревич отмечает, что такая политика межбюджетных отношений привела к следующим негативным последствиям. К невозможности многих регионов, даже богатых природными ресурсами, покрывать собственные бюджетные обязательства. Регионы попали в зависимость от благосклонности и дотаций Центра, что ведет к снижению у них стимулов для эффективной работы. Усилился неформальный дележ Федеральной казны, который наплодил 15% лишних чиновников. Появился новый региональный спорт – бюджетный лоббизм. К тем негативным явлениям, о которых говорит Н.Зубаревич, мы добавили бы еще один, довольно существенный на взгляд либеральных экономистов и политиков недостаток: по данным Минфина суммарный дефицит бюджетов субъектов Федерации на 1 октября 2022 года составил 2,45 трлн. рублей. По материалам Счетной палаты на начало 2022 года объем государственного долга субъектов Российской Федерации увеличился в сравнении с 2017-м на 5,2%. Так, государственный долг Ярославской области составил 48 миллиардов 406,6 миллионов рублей или 60,6% доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений. Согласно рейтингу субъектов РФ, по уровню долговой нагрузки в 2022 году Ярославская область находилась на 29 месте.

Но дотационная политика России – один из важнейших финансовых и политических инструментов централизации власти. Если не держать регионы в дотационной зависимости от Центра, то его влияние на регион снизится. Отсюда причина возникновения и повышения роли дотационности регионов в зависимости от их веса в экономике и даже от расстояния до Центра. В этом заключается политико-экономический смысл государственного управления территориями. Мы считаем ошибочной точку зрения тех политиков и экономистов, которые выступают за полную ликвидацию дотационной политики по отношению к субъектам РФ. Такие суждения носят популистский характер и политически опасны.

Наоборот, руководство регионов совместно с представителями Центра не должно заниматься «перетягиванием одеяла», т.е. доходов Федерального бюджета, только в пользу регионов. Ученый или политический деятель, если он мыслит по-государственному, рассуждает и действует по принципу: сначала необходимо наполнить государственную казну страны, и только затем решать, сколько средств и какому региону требуется направить, в первую очередь, с учетом высших интересов государства и, безусловно, при организации жесткого контроля их расходования. Финансовые интересы Федерального центра несводимы к арифметической сумме финансовых интересов субъектов Федерации. У любого региона или республики, если он не стремится стать «удельным княжеством», отсутствуют, например, такие цели, как иметь свою армию, космический и военно-промышленный комплекс, защищать геополитические позиции на международной арене и т.д., а у государства они есть. Более того, только с помощью финансовых и материальных ресурсов государства можно преодолеть трудности экстремального характера, охватывающие десятки миллионов граждан. Представим на минуту: если бы пандемия коронавируса произошла во времена Ельцина, то ситуация в стране приобрела бы катастрофический характер. В это время многие регионы – Татария, Якутия, Башкирия, Тюменская область и др. – отдавали Центру лишь 4-10%. В результате ельцинской политики «Берите суверенитета, сколько проглотите» Федеральный бюджет РФ был беден как церковная мышь. Страна в той ситуации точно не справилась бы с социально-экономическими последствиями пандемии. Произошел бы тотальный товарный дефицит вплоть до введения карточной системы. Сегодня этого не случилось, поскольку государственная казна была не пустой.

Возьмем советский опыт межбюджетных отношений. Значительные вливания из союзного бюджета, например, в хозяйство Ярославского региона позволили ему войти в число наиболее промышленно развитых субъектов СССР и сохранять эту позицию до настоящего времени. Уже в 1940 году Ярославль стал одним из крупнейших индустриальных центров СССР. Его валовая продукция оценивалась в 1 трлн. 4 млн. рублей, производство за период индустриализации в 30-е годы ХХ века увеличилось в 10 раз. Нечто от советского периода в межбюджетных отношениях между регионами и центром функционально имеет место и сейчас. Такой метод в межбюджетных отношениях позволяет, как и в советское время, создавать точки промышленного роста, контролировать ситуацию в регионах страны и подчинять их деятельность единой политике государства. Саму же социально-экономическую политику современной России, на наш взгляд, необходимо решительнее менять, чтобы она отвечала интересам не столько ориентированной на Запад олигархической буржуазии, а интересам людей труда и национально ориентированных предпринимателей. Тогда и выполнение стратегических задач страны будет осуществляться не в ущерб социально-экономическому развитию тех или иных субъектов РФ, поскольку появятся значительные резервы пополнения региональных бюджетов. Они есть, и немалые. Остановимся на некоторых, наиболее заметных.

Ряд видных экономистов (С.Глазьев, Р.Гринберг и др.) отмечает, что естественные монополии – огромный спрут, по вине которого душится российская экономика и сдерживается рост доходов населения. По расчетам, замораживание тарифов позволит увеличить экономический рост до 3% и даст в бюджет страны дополнительно до 1 трлн. рублей в год. Без мощной публичной поддержки эта инициатива пока нереализуема, однако голоса купленных естественными монополиями политиков, ученых и журналистов преобладают в информационном поле. Защитники интересов монополий грозят гражданам энергетическим, транспортным и сырьевым коллапсом, умалчивая при этом, что некоторые главы этих монополий строили на народные средства дворцы с шубохранилищами и содержали зарубежные спортивные команды. Почему бы не включить в Налоговый кодекс РФ поправку о регистрации монополий не по месту прописки их штаб-квартир, а по месту их основной деятельности? Многие ведущие монополии страны зарегистрированы в Москве, и по этой причине их облагаемые налогами доходы стекаются в бюджет столицы. Если же речь идет о регистрации монополий в офшорной зоне, то их доходы не достаются ни Москве, ни государству.

Другой источник пополнения бюджетов всех уровней – введение прогрессивного налога на доходы и на недвижимость. По разрыву доходов между наиболее богатыми и наиболее бедными Россия стоит на одном из первых мест в мире. В России 110 олигархов владеют 35% национального богатства, тогда как в США такое же количество богатства принадлежит 30 тысячам капиталистов. Стоит отметить, что по инициативе президента Путина с 1 января 2021 года суммы доходов граждан, превышающие 5 млн. рублей в год, облагаются повышенным налогом в размере 15%. Это дало дополнительно 82,7 млрд. рублей в бюджет страны в 2021 году. Одобряя этот шаг, считаем, что налоговую ставку на сверхдоходы мультимиллионеров и миллиардеров следует установить на уровне не менее 35-40%, как это практикуется во многих европейских странах. Это позволит, по мнению левых партий (КПРФ и Справедливая Россия – За правду), увеличить бюджеты страны и субъектов Федерации на сотни и сотни миллиардов рублей.

Эффективному использованию финансовых средств, заложенных в бюджеты всех уровней, способствовало бы восстановление Народного контроля. В советский период группы и посты Народного контроля имелись на всех промышленных и сельскохозяйственных предприятиях, в учреждениях и даже в воинских частях. В органы народного контроля избирались активные рабочие, колхозники, служащие, пенсионеры, домохозяйки и воины. На момент роспуска в 1990 году, по инициативе Б.Ельцина, в них участвовало 10 млн. человек. В советское время это был настоящий всенародный аудит использования материальных и финансовых ресурсов по всей стране. С ликвидацией этой формы контроля началась эпоха разбазаривания и воровства государственных ресурсов, в том числе и финансовых, из бюджетов всех уровней. Напомним, в советские годы чиновники и руководители предприятий и регионов боялись народных контролеров больше, чем представителей партийно-государственного контроля.

Следовательно, проблема увеличения доходов субъектов Федерации лежит не в плоскости «перетягивания одеяла» (Федерального бюджета) в их пользу. Изменение существующей системы распределения средств Федерального бюджета приведет к разрушению сначала российской финансовой вертикали, а затем и вертикали государственного управления регионами – вплоть до разрушения страны.

Именно с этого в годы перестройки началось финансово-экономическое уничтожение СССР. Республики в соответствии с популистским лозунгом «Хватит кормить союзный центр», начиная с 1990-1991 года, стали отчислять доходы в бюджет СССР по остаточному принципу. Финансово-экономическое «удушение» СССР завершилось подписанием Соглашения президентами России, Украины и Белоруссии о ликвидации Советского государства в ночь с 8-го на 9-е декабря 1991 года.

Конечно, издержки политико-экономического характера, вызванные усилением роли «вертикали власти», имеют место. Но такова диалектика решения любого вопроса. Особенно такого, как возвышение Федерального центра в условиях существования принципа «конусообразного формирования российской власти», при котором все полномочия сосредотачиваются у того, кто находится на вершине власти.

В России традиционно система власти формируется как конус. В рамках этой системы верховный руководитель России (царь, вождь или президент) при наличии сильной централизованной власти обладает огромными полномочиями, и в зависимости от личности руководителя «вертикаль власти» играет положительную или отрицательную роль. Бывший председатель КГБ СССР В.Крючков в одном из интервью подчеркнул: «И если на вершине власти оказывался умный и порядочный – это одно, а если с авантюрным характером, как М.С. Горбачев, – совсем другое. Само же советское общество оставалось беззащитным, с ним можно было делать все, что угодно». Персоналистский характер «вертикали власти» признает и В.В. Путин. Выступая в Госдуме 20 мая 2020 года, он заявил: «Уверен, что придет время, когда высшая, президентская власть в России не будет, что называется, так персонифицирована, не будет связана с каким-то одним человеком конкретным».

Чем ближе по времени транзит власти (за пределами 2030 года), тем острее встает вопрос о преемнике В.В. Путина, который придет ему на смену. Политологи, деятели либерального толка в понятии «преемник» видят только негативный смысл, связывая такой процесс передачи власти с возрождением монархизма. Писатель и публицист Д.Драгунский пишет: «Не хочется верить, что монархизм – это политический рок России. Надо готовиться к демократическим выборам президента». Под понятием «преемник» имеем в виду такого государственного деятеля (им может быть и представитель от системной оппозиции), который продолжит линию на возрождение величия России. Необходимо раз и навсегда поставить заслон появлению на вершине власти политиков типа Горбачева или Ельцина. В этих условиях особенно важно создание правовых, организационных и политических условий для плавной передачи власти победившему кандидату в президенты России (от правящей политической силы или от системной оппозиции), что, конечно, зависит от степени договоренности между основными политическими силами страны.

В условиях антагонистического характера межпартийной борьбы, когда отсутствует политическая культура, во время президентских выборов второй тур нежелателен. Второй тур – это начало раскола российской элиты, он может привести к непредсказуемым последствиям. Ключевая роль в сохранении страны от развала, на наш взгляд, принадлежит действующему президенту России. Механизм передачи власти должен быть закреплен в Конституции РФ. Руководство России и оппозиционные лидеры обоюдно несут ответственность за формирование такого механизма передачи власти, при котором отсутствуют предпосылки к распаду государства. Чтобы в стране утвердился принцип безболезненной передачи власти от одного лица другому, необходимо не только юридически, но и политически на основе консенсуса между ведущими политическими партиями закрепить механизм гарантий высшему должностному лицу страны. Именно отсутствием соответствующих гарантий объясняется, почему любое высшее государственное лицо в России так упорно, до последнего, держится за власть.

В этом аспекте, полагаю, следует позитивно относиться к первому Указу и.о. Президента РФ В.В. Путина «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». В целом этот шаг для сохранения общественной стабильности в стране был политически правильным. Разборки, выяснение масштаба урона, нанесенного Б.Н. Ельциным стране, только подлили бы «масла в огонь» и обострили бы и без того сложнейшую политическую и экономическую ситуацию в России. Другое дело, что материальные почести ему при жизни и после смерти, как и его семье, оказались слишком масштабными, не соответствующими результатам его деятельности на посту Президента РФ. Это касается и функционирования Ельцин-центра, который, по словам выдающегося кинорежиссера и актера Н.Михалкова, превратился «в инъекцию разрушения национального самосознания детей. Это вопрос национальной безопасности, поскольку сотни детей получают этот яд каждый день. Должна быть последовательная политика, обращенная к тому, чтобы дети понимали, что страна, в которой они живут, – великая страна».

Для более глубокого осмысления нашего политологического суждения перенесемся в эпоху завершения Смутного времени в начале XVII века. Если бы избранный на царский трон Михаил из рода Романовых и его окружение занялись расследованием вины того или иного боярского рода в служении полякам и шведам, то с новой силой вспыхнули бы распри, вплоть до возникновения еще одной гражданской войны. Многие боярские роды, в том числе и род Романовых, были запятнаны службой полякам. Видный современный российский историк В.В. Фортунатов отмечает: «Избранный окружением царя путь возрождения страны оказался верным. Вступив на престол, Михаил оставил на своих местах всех должностных лиц; не было ни одной опалы, ни одного удаления от должности. Даже вопрос о наказании изменников, расхитивших казну, был оставлен на усмотрение народа. Такой курс во многом способствовал всеобщему примирению». Говоря современным языком, консенсус, достигнутый тогда внутри большей части русской элиты, по вине которой страна перенесла тяжелейшие испытания, был главным условием преодоления Смуты. Хотя «просветление мозгов» у боярских родов Романовых, Салтыковых, Черкасских, Шереметевых и других, надо признать, было достигнуто очень дорогой ценой.

г. Ярославль